Oleh Surwandono

Konflik tentang pelaksanaan pemilu di Indonesia sudah banyak dilakukan oleh lembaga survai maupun perguruan tinggi di Indonesia. Partnership for Governance Reform bersama dengan LP3ES, dan STI di tahun 2008 melakukan kajian secara komprehensif di 3 wilayah, yakni Aceh, Jakarta dan Yogyakarta untuk mengetahui dinamika partai politik dalam kompetisi politik tahun 2009. Terdapat beberapa temuan yang cukup menarik dari penelitian tersebut adalah adanya kenyataan bahwa konflik di dalam partai politik cenderung lebih besar dan akut dibandingkan dengan konflik lintas partai, terkait dengan konflik penetapan no urut calon legislatif.[1]

Lembaga Informasi Nasional (LIN) selama 5 tahun terakhir melakukan penelitian terhadap konflik-konflik etnis di Indonesia, baik di Papua, Poso, Ambon, Aceh, Sampit-Dayak, maupun di Jawa Timur. Terdapat temuan yang menarik dari penelitian yang dilakukan oleh LIN bahwa konflik etnis di daerah konflik sangat berhubungan erat dengan proses pemilihan kepala daerah.[2] Issue etnik sengaja dipilih oleh para kandidat kepala daerah untuk meningkatkan derajat representasi di depan publik, sehingga jika suatu kandidat dari etnik tertentu kalah dalam Pilkada, maka kemudian dimaknai sebagai kekalahan etnik. Makna seperti inilah yang kemudian dikelola oleh para elit politik yang kalah dalam politik untuk melakukan bargaining politik melalui penciptaan konflik-konflik horisontal.

Temuan yang juga menarik adalah adanya kecenderungan besar bahwa adanya kekurangsiapan kelembagaan dan instrumen politik untuk menghadapi ledakan konflik seputar pilkada. Pengelola pilkada seperti KPUD dan pemerintah daerah seringkali terlambat melakukan respon yang memadai sehingga ekskalasi konflik pilkada menjadi meluas, dan akhirnya menjadi konflik horisontal yang bernuansakan etnik.

Dari beberapa konflik pilkada di Maluku Utara maupun Poso, ada kecenderungan proses penyelesaian konflik cenderung menggunakan pendekatan security approach dibandingkan dengan political approach. Penyelesaian konflik horisontal melalui pendekatan keamanan sesungguhnya mengambarkan bahwa kapasitas politik dari pemerintah daerah dan KPUD yang didukung oleh Panwaslu maupun aparat keamanan tidak mampu mengelola Pilkada secara komprehensif.

Pada sisi yang lain, penyelesain dengan menggunakan security approach hanya menciptakan perdamaian secara sementara, atau sering dikenal dengan konsep negative peace. Bukan tidak mungkin, penyelesaian menggunakan pendekatan keamanan justru membuat konflik horisontal menjadi sangat akut dan sulit terselesaikan.

Dalam studi yang dilakukan oleh Surwandono terlihat bahwa konflik Pilkada di Ambon maupun Poso, setelah mengalami ekskalasi yang sangat serius menjadi konflik yang bersifat primordial, telah menggubah peta konflik dari konflik lokal menjadi nasional bahkan internasional. Kelompok Islam maupun Kristen dari luar Poso maupun Ambon kemudian saling berkonflik secara intensif. Bahkan juga ditemukan fakta  konflik Pilkada tersebut menjadi konflik yang kemudian berhubungan erat dengan aktivitas terorisme.[3]

Studi yang dilakukan oleh majalah Tempo dalam pelaksanaan Pilkada di Indonesia juga menggambarkan bahwa ;

Di banyak tempat, pilkada diwarnai oleh konflik horizontal, yang justru lebih sarat dengan muatan politis, daripada konflik sosial-kultural. Di beberapa tempat KPUD menjadi langganan demo massa pendukung calon yang tidak lulus verifikasi. Di Indragiri Hulu, demo massa mendorong KPUD untuk melakukan koordinasi dengan desk pilkada, berkaitan dengan pencalonan salah satu kandidat. Di Jayapura, Papua, KPUD terpaksa mengundurkan pengumuman nama calon. Di Jember, ketidakpuasan terhadap KPUD “diekspresikan” dengan membakar kantor tersebut. Selain dengan KPUD, kelompok pendukung calon juga bentrok dengan panitia pengawas daerah, atau kelompok pendukung dari calon lainnya.[4]

Studi yang dilakukan oleh Suwandi Sumartias[5] menunjukkan beberapa fakta kekerasan dan konflik horizontal. Di Padang Pariaman (Sumatra Barat) misalnya, pilkada berbuntut perusakan kantor KPUD setempat. Aksi pendudukan, pengepungan kantor KPUD, bentrokan dengan petugas keamanan, dan sejenisnya terjadi di tempat-tempat seperti Depok (Jawa Barat), Semarang dan Sukoharjo (Jawa Tengah), Mataram (NTB), Toli-Toli (Sulawesi Tengah), Gowa (Sulsel), Gorontalo, Cilegon (Jawa Barat), Tanah Bumbu (Kalimantan Selatan), dan Kaur (Bengkulu).

Laporan yang mendalam yang dilakukan oleh Jawa Pos tentang beragam konflik dalam Pilkada di beberapa propinsi di Jawa[6] menunjukkan bahwa konflik dalam pelaksanaan pilkada terbagi dalam 4 kelompok besar; pertama, konflik sebelum pelaksanaan pilkada, biasanya terkait dengan persoalan Daftar Pemilih Tetap (DPT) yang seringkali tidak up-date ataupun banyak nama-nama ganda. Kedua, pelaksanaan kampanye pilkada, di mana ditandai dengan konflik antar kandidat, baik dengan menggunakan black campaign maupun negative campaign, melalui politik pencitraan secara sefihak. Ketiga, pelaksanaan pemungutan suara, yang ditandai dengan tidak netralnya PPS maupun tidak adanya Tim Pemantau Independen, maupun mobilisasi pemilih melalui money politics dari kandidat. Dan keempat, penghitungan suara dan penetapan pemenang Pilkada oleh KPUD, yang ditandai dengan konflik seputar keabsahan penghitungan, penggelembungan suara.

Dalam studi yang dilakukan oleh Leo Agustino terhadap pelaksanaan pilkada di Indonesia, terdapat kecenderungan bahwa para kandidat cenderung mempergunakan birokrasi sebagai alat pemenangan pilkada. Strategi penggunaan mesin birokrasi untuk pemenangan pilkada setidaknya didasarkan kepada beberapa pertimbangan.[7] Pertama, birokrasi sebagai personifikasi Negara.  Kedua, brikorasi memegang informasi di daerah. Ketiga, birokrasi memiliki keahlian teknis yang terkait dengan persoalan pemerintah daerah. Keempat, pemanfaatan Pilkada sebagai upaya untuk menunjang karir birokrasi dengan menjadi tim sukses, dan Kelima, kuatnya budaya patron klien dalam masyarakat, di mana menempatkan birokrasi sebagai kelompok masyarakat yang sangat dihormati.

Pada sisi yang lain, studi Leo Agustino tentang pemanfaatan birokrasi sebagai mesin pemenangan pilkada akan menyebabkan masalah-masalah yang pelik antara lain.[8] Pertama, timbulnya ketegangan social, dan faksionalisasi birokrasi (ours-others). Kondisi ini jelas akan membuat proses pelayanan birokrasi menjadi terkotak-kotak, sehingga akan berpengaruh besar terhadap pelayanan birokrasi.

Kedua, terjadinya mobilitas karier yang tidak didasarkan kompetensi, tetapi kedekatan dengan Kepala daerah karena telah menjadi tim sukses. Bagi sementara birokrat, moment Pilkada merupakan salah satu alternative strategis bagi pembangunan jenjang karir. Asumsi yang berkembang di kalangan birokrat adalah jika seorang birokrat terlibat dalam “tim sukses”, baik secara sembunyi-sembunyi maupun secara terang-terangan terhadap kandidat tertentu (biasanya kandidat incumbent), diyakini akan memberikan peluang yang besar bagi mobilitas  vertical secara lebih cepat.

Dan ketiga, APBD akan dijadikan garansi atas pengeluaran biaya selama pilkada. Dalam banyak kasus Pilkada tercermin bahwa para kandidat yang memenangkan proses Pilkada cenderung akan mempergunakan ketersediaan anggaran dalam pos-pos birokrasi sebagai salah satu mekanisme untuk mengembalikan berbagai pengeluaran selama Pilkada. Sebagaimana yang tercermin table berikut.

Tabel  1

Pelanggaran Netralitas Birokrasi Dalam Pilkada di Malang, Kutai Kertanegara, dan Gowa

N0 Jenis Kegiatan Malang Gowa Kutai Kertanegara
1 Pada saat pendaftaran pemilih Tidak ada laporan Ada keberatan kandidat Andi Madusila terkaitnya dengan banyak pemilih dari luar dan penduduk daerah tersebut tidak terdaftar Tidak ada laporan
2 Menyusun, menggunakan program/anggaran pembangunan dari APBD untuk kepentingan kandidat Peresmian Proyek menjelang Pilkada, penggunaan dana keagamaan untuk kampanye Tidak ada laporan Penggunaan anggaran advertorial lewat media massa
3 Indikasi aliran dana/barang dari dinas “basah” ke stakeholders pilkada (media massa, ormas, LSM) untuk mendukung incumbent Tidak ada laporan Terlihat pasca pilkada berkaitan dengan mutasi jabatan kepala dinas dan pemenang proyek pembangunan infrastruktur Terlihat pasca pilkada berkaitan dengan mutasi jabatan kepala dinas dan pemenang proyek pembangunan infrastruktur
4 Birokrat memanfaatkan fasilitas dinas untuk mendukung kemenangan calon kepala daerah saat kampanye Penggunaan fasilitas dinas Pemadam Kebakaran untuk Kampanye Tidak Ada Laporan Tidak Ada Laporan untuk incumbent, tapi ada untuk calon yang kalah
5 Mempengaruhi pemilih dengan janji-janji, yang dikaitkan dengan masa depan proyek atau obyek sampingan jika kandidat menang Ada laporan Ada indikasi pasca pilkada Ada indikasi pasca pilkada
6 Menggunakan waktu kerja dan anggaran kantor untuk kepentingan pemenangan kandidat Ada mobilisasi tapi diinstruksikan setelah jam kantor Tidak ada laporan Tidak ada laporan
7 PNS memasang/mencabut satu atau lebih atribut partai politik/kandidat pada kantor, gedung, kendaraan, alat-alat milik Negara Tidak ada laporan Tidak ada laporan Ada laporan dilakukan oleh seorang guru PNS
8 PNS memberikan pernyataan secara terbuka kepada umum untuk kepentingan pemenangan kandidat Tidak ada laporan Tidak Ada Laporan Dilakukan oleh seorang guru
9 Memberikan keistimewaan atau melakukan diskriminasi terhadap tim sukses Tidak ada laporan Ada indikasi penyidikan dan tindak lanjut pengaduan pelanggaran oleh tim pemantau dan tim sukses, yang dilakukan oleh polisi dan jaksa Ada indikasi diskriminasi yang dilakukan oleh polisi saat pengamanan kampanye
10 Sekda sebagai pembina Korps PNS tidak menggunakan kewenangan membuat aturan tentang netralitas birokrasi Tidak Ada Laporan Surat Edaran Menpan tidak sampai ke beberapa Dinas Tidak ada laporan
11 Birokrat menggunakan dana APBD untuk membiayai kandidat melalui peliputan media massa Tidak ada laporan Ada indikasi Ada Indikasi

Sumber: Penelitian LIPI tentang Pilkada di Tiga Daerah, Kutai Kartanegara, Malang, dan Gowa 2006 dalam Leo Agustino, Pilkada dan Dinamika Politik Lokal, Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2009, hal. 180-181

Amirudin dan A. Zainal Bisri melakukan studi untuk memetakan sisi positif Pilkada dan sisi negatifnya. Studi ini menunjukan bahwa sisi positif dari Pilkada adalah terbukanya peluang bagi lahirnya penguatan demokratisasi  yang tengah berlangsung dalam pemerintah daerah, yang kemudian akan mendorong terbangunnya system political equality, local accountability dan local responses. Sedangkan sisi negatifnya adalah pertama, dalam konteks pilkada dalam era liberalisasi politik dengan pola kekuatan partai politik masih dominan, memungkinkan sekali yang bisa bertempur adalah mereka yang memiliki capital ekonomi dan politik yang kuat. Sehingga political equality menjadi sesuatu yang sulit tercapai. Kedua, Pilkada langsung memungkinkan melahirkan problem kelembagaan baru yang di suatu titik nanti bisa menodai demokrasi local. Hal ini terjadi karena kepala daerah yang terpilih memiliki posisi yang sangat kuat, sehingga merujuk kepada gejala di Amerika Latin, memiliki korelasi dengan penguatan otoriterisme.[9]

Leo Agustino, juga melakukan identifikasi tentang masalah-masalah yang terjadi dalam pelaksanaan Pilkada, yang mana akan memicu persoalan politik dan kelembagaan di daerah. Masalah tersebut muncul karena disebabkan oleh factor-faktor berikut: [10]

Pertama, tidak akuratnya penetapan data pemilih

Kedua, persyaratan calon yang tidak lengkap dan pemalsuan dokumen

Ketiga, pengusulan pasangan calon dari partai politik, akibat tarik menarik kepentingan dalam partai politik sehingga membuat penjadualan pilkada terganggu

Keempat, KPUD yang tidak netral

Kelima, Panwas Pilkada yang terlambat dibentuk

Keenam, money politics

Ketujuh, dana kampanye yang tidak transparan

Kedelapan, pencurian start kampanye

Kesembilan, PNS yang tidak netral

Kesepuluh, pelanggaran kampanye

Kesebelas, intervensi DPRD

The Wahid Institute telah melakukan focus group discussion terkait dengan beberapa konflik dalam pilkada di Jatim, khususnys di Sampang Madura. pokok pikiran dilaksanakannya diskusi ini adalah[11]: Pertama, berlarut-larutnya konflik kepentingan dalam Pilkada di Kabupaten Sampang yang menimbulkan citra negatif pada partai politik di tengah masyarakat.

Kedua, dengan semakin meluasnya konflik kepentingan ini, keterlibatan ulama dalam politik, baik yang di parlemen maupun di partai politik, memunculkan kesan bahwa mereka telah melupakan tugasnya sebagai pembawa misi Islam rahmatan lil ‘alamin.

Ketiga, dengan semakin merenggangnya hubungan sosial antara tokoh masyarakat yang secara sosial memiliki kultur yang sama (kultur santri), maka konflik Pilkada telah ikut meruntuhkan jalinan ukhuwah islamiyah. Dampak lanjutannya, hal ini berpotensi memunculkan konflik-konflik baru di tengah masyarakat.

Berkaca dari carut-marutnya pelaksanaan Pilkada langsung, CSIS melakukan diskusi serial dengan topic Problem dan Prospek pilkada Langsung. Dari diskusi serial tersebut ditemukan beberapa hal yang harus dibenahi dalam pelaksanaan Pilkada yakni:

  1. Pembenahan UU Pilkada yang terpisah dari UU Pemda. Lebih baik lagi semua UU tentang pemilihan dijadikan satu naskah agar tidak terjadi tumpang tindih.
  2. Berkaitan dengan kandidat atau calon, sebaiknya di masa yang akan datang, peluang untuk kandidat independen dibuka kembali untuk meminimalisasi money politics dan penjualan tiket pintu masuk atau sewa perahu yang sudah berlebihan tersebut mencapai miliaran rupiah meskipun di daerah miskin sekalipun.
  3. Setiap kandidat sebelum dicalonkan oleh partai politik, harus melalui konvensi atau musyarawarah daerah yang disertai partisipasi publik. Contoh di kabupaten Bima, 4 dari 6 calon Bupati berasal dari Jakarta yang uangnya banyak dan tak satupun yang menang.
  4. Bagaimana supaya sengketa Pilkada (seperti Depok) dikembalikan ke Mahkamah Konstitusi, jika Pilkada diterima sebagai rejim pemilu. Kasus Depok berdampak luas dalam kasus sengketa Pilkada di wilayah lain. Yang paling ideal adalah bagaimana penanganan sengketa tidak melalui pengadilan umum, tapi pengadilah ad hoc pemilu yang khusus karena yang paling kritis adalah tidak semua hakim di pengadilan umum memahami permasalahan ini.[12]

Berkaitan dengan banyak konflik yang terjadi dalam pelaksanaan Pilkada, studi dari Leo Agustino telah mengidentifikasi factor-faktor kunci yang menjadi penyebab konflik dalam Pilkada antara lain[13], pertama, mobilisasi politik atas nama etnik, agama, daerah/wilayah dan darah. Kedua, kampanye negative antara pasangan calon kepala daerah. Ketiga, konflik yang bersumber dari premanisme politik dan pemaksaan kehendak. Keempat, manipulasi dan kecurangan penghitungan suara. Kelima, penafsiran kebijakan dan aturan penyelenggaraan pilkada.

Untuk lebih mendalami tentang factor-faktor yang menyebabkan konflik dalam masyarakat, peneliti konflik Samsurizal Panggabean melakukan kategorisasi penyebab konflik dalam 3 perspektif. Pertama, pendekatan primordialis.[14] Dalam pendekatan ini mengasumsikan konflik etnik terjadi karena masing-masing etnik saling mengembangkan kesetiaan pertama (prime-order). Kesetiaan pertama biasanya terkait dengan ikatan-ikatan kesukuan, ataupun berkaitan dengan tempat di mana ia dilahirkan dan dibesarkan, ataupun ikatan keagamaan.

Dalam konteks pilkada, para kandidat maupun tim sukses cenderung menggunakan issue primordial untuk memobilisasi dukungan. Issue primordialisme memang sedemikian kentara, seperti issue putra daerah maupun putra keturunan tokoh. Issue primordial yang lain adalah issue sentiment keberagamaan, di mana kemudian disertai dengan penggunaan atribut keagamaan tertentu, untuk memobilisasi dukungan. Penggunaan issue ini menyebabkan faksionalisasi dalam masyarakat dalam konteks ours dan others, inner side maupun out sider, yang rentan bagi lahirnya konflik primordial.

Kedua, pendekatan instrumentalis.[15] Dalam pendekatan ini mengasumsikan bahwa konflik terjadinya karena konflik dijadikan sebagai sarana atau alat bagi elit-elit politik dalam etnik atau agama, baik local, nasional dan internasional untuk mendapatkan keuntungan-keuntungan politik, ekonomi, social dan budaya. Konflik justru akan menghantarkan seseorang akan menjadi figure yang dihormati dan mendapatkan akses yang lebih besar pasca terjadinya konflik.

Issue instrumentalis biasanya digunakan oleh para kandidat dalam beberapa tahap. Yang paling sering dipergunakan adalah issue konflik menjelang pelaksanaan Pilkada, di mana dimunculkan issue konflik oleh bakal calon agar bakal calon dapat mendrive arah konflik sesuai dengan kepentingan politiknya. Usaha untuk mempopulerkan diri melalui konflik juga ditenggarai dengan pencitraan diri, sebagai bagian dari korban konflik, untuk memancing simpati public agar memberikan dukungan terhadapnya.

Issue instrumentalis juga dipergunakan sebagai alat kandidat, tatkala dalam proses penetapan hasil Pilkada, merugikan kandidat tertentu. Konflik digunakan sebagai bargaining politik untuk dilakukan tahapan pemilu berikutnya seperti pemilu ulang, penghitungan ulang ataupun pencoblosan ulang.

Ketiga, pendekatan konstruktivis.[16] Dalam pendekatan ini mengasumsikan bahwa konflik etnis horizontal sebagai sebuah perpaduan antara konflik etnik yang berwatak primordialis dan instrumentalis. Pendekatan konstruktivis juga melihat bahwa adanya interkoneksitas antara issue lokal, nasional bahkan internasional. Artinya, penyelesaian konflik etnis dengan watak konstruktivis memerlukan kebijakan politik, sosial, ekonomi dan budaya, sehingga mutual trust antara fihak-fihak yang berkonflik bisa dibangun. Hanya dengan pendekatan inilah penyelesaian konflik dengan watak konstruktivis bisa dimulai.

Dalam konteks pilkada, konflik sebagai bagian dari proses konstruksi tidak bisa dilepaskan oleh faktor-faktor structural yang melekat dalam proses pemilu itu sendiri. Dimulai dari konstruksi perundang-undangan yang mengatur tata laksana Pilkada, maupun konstruksi social-budaya yang melekat dalam masyarakat di mana Pilkada berlangsung. Pilkada selama ini belum masuk dalam regim pemilu, sehingga pelaksanaan Pilkada sangat tergantung oleh kesiapan dan kebutuhan daerah. Kondisi ini menyebabkan pelaksanaan Pilkada tidak bisa dilaksanakan secara serentak. Persoalan yang juga menimbulkan banyak masalah adalah terkait dengan ketersediaan anggaran maupun sumber daya yang dibutuhkan, khususnya dari unsure Panwasda yang masih bersifat ad-hoc. Kondisi ini kemudian berimplikasi terhadap peraturan pelaksanaan Pilkada menjadi cair, tidak tepat waktu serta rentan dipergunakan oleh elit politik untuk membangun regim Pilkada untuk kemenangan kelompoknya.

Dalam konteks studi membangun perdamaian di masyarakat yang plural, studi yang dilakukan Ichsan Malik, sebagai aktivis perdamaian, cukup memberikan kontribusi yang besar dalam mengembangkan pemahaman baru untuk membaca dinamika konflik dalam rumusan SAT (structural, accelerator and trigger) dan mengelola SAT tersebut secara cerdas untuk membangun regim de-eskalasi konflik.. Dengan menggunakan model SAT, pola perluasan konflik (ekskalasi konflik) maupun penurunan konflik (de-eskalasi konflik) akan bisa dibaca dan dikelola  lebih mudah.

Diagram SAT

Sumber: Ichsan Malik, Manual Pelatihan Pembangunan Perdamaian dan Pencegahan Konflik, Jakarta, SERAP, 2006, hal. 100

Dalam pandangan Ichsan Malik, SAT merupakan fakta obyketif yang dianggap sebagai komponen penting dalam proses eskalasi maupun de-eskalasi. Hubungan antara SAT dengan kekerasan tidak terjadi secara langsung dan otomatis. Akan tetapi melalui proses internalisasi oleh actor-aktor tertentu dalam masyarakat. Eskalasi konflik terjadi kareana ada actor utama yang melihat SAT sebagai ancaman eksistensial, sehingga harus direspon secara abnormal, melalui kekerasan dan disetujui oleh kelompoknya. Sedangkan de-eskalasi terjadi karena ada actor utama melihat SAT bukan sebagai ancaman eksistensial, sehingga tidak perlu direspon dengan cara abnormal melalui kekerasan.[17]

Structural factors adalah faktor-faktor struktural atau latar belakang yang menciptakan pra-kondisi konflik[18]. Faktor ini bisa meliputi eksklusi politik secara sistematis, kesenjangan sosial, pergeseran keseimbangan demografis, kemerosotan ekonomi, maupun kerusakan ekologis wilayah.

Dalam konteks Pilkada, faktor struktural bisa terbaca dari struktur perundangan-undangan tentang Pilkada yang mengatur tata pelaksanaan pilkada serta peran dan kontribusi stakeholders dalam Pilkada. UU Pilkada yang mengatur Pilkada secara komprehensif dan memenuhi unsur fairness, accountability serta local responses akan semakin meminimalisi konflik yang akan terjadi. Sedangkan struktur perundangan-undangan Pilkada yang memberikan lubang politik, sebagai hasil dari transaksi politik antar elit, akan rentan menyebabkan konflik dalam pelaksanaan Pilkada.

Accelerator factors didefinisikan sebagai events outside the parameter of the models; they are essentially feedback events that rapidly increase the level of significance of the most volatile of the general condition, but may also signify system breakdown of basic changes in political causality. (Merupakan kejadian-kejadian di luar parameter model. Secara esensial Accelerator merupakan kejadian unpan balik yang dengan cepat meningkatkan level signifikansi situasi umum yang paling mengandung kekerasan.)[19]

Accelerator merupakan katalisator yang bisa mempercepat proses naik dan turunnya variabel struktural maupun pemicu. Hubungan antara akselerator dengan variabel struktural dan pemicu lebih didasarkan hubungan empiris yang berbasiskan pad pengalaman dan keteraturan pola pada masa lalu yang diduga tetap berlaku sampai masa kini atau masa depan. Namun demikian hubungan tersebut juga bisa berdasarkan hubungan logika. Sehingga akselarator merupakan data situasional yang memiliki hubungan empirik dan logis bagi naik turunnya variabel struktural dan pemicu.[20]

Dalam konteks pilkada, variabel akselerator ini terkait dengan perilaku politik dari stakeholders pilkada dalam memaknai proses pilkada seputar issue kampanye negatif, hitam yang dilakukan tim sukses, mobilisasi massa melalui atribut keagamaan dan organisasi keagamaan, kecurangan dalam pelaksanaan pilkada dalam bentuk pembiaran pelanggaran oleh aparat penegak hukum, sampai persoalan netralitas KPUD, MA, ataupun MK dalam menyelesaikan  sengketa dalam Pilkada.

Trigger (pemicu) adalah kejadian tiba-tiba yang memicu pecahnya konflik. Contoh dari variable trigger bagi terciptanya konflik adalah pembunuhan tokoh penting, kecurangan dalam pemilu dan skandal politik. Indikator ini adalah bersifat jangka pendek, immediate even that accelerates the outbreak of a conflict. Sehingga varaibel pemicu bersifat jangka pendek, sporadic, merupakan data ordinal yang nilainya dipengaruhi oleh peluang sekuritisasi terhadap peristiwa.[21]

Dalam konteks Pilkada, factor-faktor yang menjadi pemicu konflik adalah kebijakan yang tidak netral dari pelaksana pilkada seperti KPUD, KPU, maupun lembaga yang mengelola sengketa pilkada seperti MA maupun  MK. Dan yang tak kalah pentingnya adalah sikap dan respon fihak yang merasa dirugikan dalam proses penyelesaiaan sengketa Pilkada maupun kesigapan aparat keamanan dalam mengelola issue keamanan terkait dengan pelaksanaan Pilkada.

Untuk konteks studi di Indonesia, studi tentang early warning systems khususnya dalam studi pemilu maupun pilkada secara langsung, belum pernah dilakukan dan dikaji oleh peneliti secara serius. Sebagian besar peneliti tentang pemilu lebih menfokuskan kepada kajian perilaku pemilih dan studi representasi dibandingkan dengan studi tentang konflik dalam pemilu, apalagi studi untuk mengamati dinamika konflik untuk dipergunakan sebagai bahan pembuatan indeks early warning system. Namun untuk pengembangan early warning system dalam kontek konflik etnis, Lembaga Studi Titian Perdamaian telah secara serius untuk mengembangkan model piranti early warning system untuk pencegahan konflik etnis yang akhir-akhir ini sering muncul di dalam masyarakat Indonesia.

Para studi early warning system dalam konflik, berkecenderungan menggunakan indeks konflik dan kekerasan yang disusun oleh the Kansas Events Data System (KEDS)/ Protocol for the Analysis of Nonviolent Direct Action (PANDA) data set that is based on Reuters International Wire Service, atau Reuters Europe-North America, yang mengunakan Lexus-Nexus). KEDS dikembangkan oleh Schrodt semenjak 1994 dengan menyusun rangkuman data-data tentang kekerasan dan konflik di dunia.

Penelitian yang dilakukan oleh J. Craig Jenkin dalam membangun early warning system dengan menggunakan data dari PANDA. Jenkins, mengulas metode triple “C”, Conflict-Carrying Capacity, sebagai metode yang bisa dipergunakan untuk membuat peta konflik, dan meramalkan konflik yang akan terjadi selanjutnya.[22] Studi Jenkins ini mengadopsi dari pola early warning system dalam studi kedokteran maupun bencana alam, dengan menganalogkan konflik sosial sebagai sebuah gejala patologis yang senantiasa bergerak seperti halnya penyakit dalam tubuh manusia, ataupun pergerakan bencana alam.

Dalam studi Jenkins ditemukan bahwa konflik bisa dikelola agar tidak berekskalasi secara vertikal, dalam arti semakin banyak aktor yang terlibat dalam konflik, ataupun berekskalasi secara horisontal berupa semakin luasnya wilayh konflik maupun intensitas, melalui peningkatan kapasitas pemerintah, masyarakat sipil, maupun lembaga-lembaga penelitian untuk mendokumentasi pola-pola konflik di suatu masyarakat, dengan mempelajari buku-buku sejarah konflik di suatu masyarakat ataupun melakukan pengamatan konflik di suatu wilayah yang kemudian bisa diperoleh lesson learned. Sederhananya, konflik bisa diatasi manakala masyarakat dan pemerintah memiliki kapasitas untuk membaca pergerakan konflik.

Studi tentang ekskalasi konflik telah dilakukan secara sistematis oleh Ted Guur. Dalam studi yang dilakukan Ted Gurr, kekerasan muncul sebagai akibat terciptanya deprivasi relatif, yakni terdapatnya kesenjangan antara apa-apa yang diharapkan (expectation) dengan apa-apa yang diperoleh (realities). Semakin lebar jarak kesenjangan antara ekspektasi dengan apa-apa yang diperoleh akan semakin besar pula peluang terjadi konflik dan kekerasan.[23] Ted Guur juga mengembangkan studi tentang early warning system dalam konflik, melalui intervensi fihak ketiga untuk mengurangi celah kesenjangan tersebut.[24] Intervensi fihak ke 3 ini difahami sebagai kebijakan yang bersifat optional manakala ekskalasi konflik sudah mencapai titik stalmate, di mana masing-masing fihak yang berkonflik sudah saling melukai dan menghancurkan fihak yang lain.

Dari berbagai studi tentang early warning systems yang telah dilakukan oleh para peneliti di luar negeri, akan diadopsikan sesuai dengan kebutuhan lokal agar model penatalaksanaan early warning system dapat berjalan efektif untuk mencegah dan mengantisipasi konflik horisontal yang muncul terkait dengan pelaksanaan pilkada secara langsung.

Ichsan Malik telah mendesain kerangka system dalam membangun perdamaian yang terdiri dari 9 tahapan besar. Pertama, dengan melakukan proses penyadaran diri secara kritis terhadap makna dan eksistensi  perdamaian dalam masyarakat. Proses ini merupakan proses internalisasi makna kesadaran akan pentingnya nilai perdamaian dalam masyarakat.

Kedua, pembentukan nilai-nilai dasar perdamaian. Dalam proses ini dilakukan melalui eksplorasi nilai-nilai perdamaian yang berkembang dalam nilai yang berlaku di masyarakat seperti nilai agama maupun adat istiadat. Proses mengeksplorasi nilai local sebagai sumber nilai perdamaian, diyakini akan memberikan kenyamanan bagi masyarakat untuk mengimplemntasikannya.

Ketiga, analisis sumber konflik dan strategi resolusinya. Dalam tahap ini diharapkan masyarakat memiliki kemampuan untuk mengidentifikasi penyebab terjadinya konflik, baik dalam konteks factor structural, penggerak ataupun pemicunya. Yang juga tak kalah pentingnya adalah kemampuan masyarakat untuk menyiapkan alternative penyelesaian konflik secara cepat dan tepat.

Keempat, system pencegahan konflik, dengan melakukan identifikasi terhadap factor-faktor yang menjadi penyebab konflik, actor yang mendrive konflik maupun kelompok masyarakat yang rentan dimobilisasi dan menjadi korban (dikorbankan) dalam konflik.

Sumber: Ichsan Malik, Manual Pelatihan Pembangunan Perdamaian dan Pencegahan Konflik, Jakarta, SERAP, 2006

Kelima, membangun tim kerja CEWER yang bekerja untuk menyusun data-data tentang konflik melalui proses penelitian ilmiah, yang kemudian disusun dan dianalisis secara sistematis.

Keenam, pengembangan jaringan kerja. Aktivitas jaringan kerja merupakan aktivitas sinergis antara peneliti, penyusun data konflik maupun menfasilitasi kerja jaringan secara sistematis sehingga memungkinkan memberikan informasi peringatan dini kepada masyarakat tentang perkiraan akan adanya konflik.

Ketujuh, kampanye perdamaian. Aktivitas kampanye perdamaian merupakan upaya untuk menjaga keberlangsungan dan kesinambungan perdamaian secara dinamis. Kampanye merupakan instrument yang penting dalam proses pembangunan perdamaian. Kedelapan, Rencana tindak lanjut dan Kesembilan, evaluasi. Gambaran tata laksana membangun early warning system tercermin dalam diagram berikut.

Diagram Pembangunan Early Warning System Dalam Mengantisipasi Konflik

Sumber: Ichsan Malik, Manual Pelatihan Pembangunan Perdamaian dan Pencegahan Konflik, Jakarta, SERAP, 2006

Ichsan Malik juga telah menyusun model pengembangan aktivitas pencegahan konflik secara sistemik, seperti yang tercermin dalam diagram berikut. Merujuk dari diagram, proses pembuatan system peringatan dini dalam konflik Pilkada, dimulai dengan melakukan identifikasi dan menilai indicator konflik pilkada yang paling menonjol, baik dari kecederungan perdebatan politik yang terjadi dalam proses persiapan, pelaksanaan dan pasca pilkada. Ke arah mana perdebatan akan bergerak, apakah akan diikuti dengan mobilisasi massa untuk dipergunakan sebagai sarana bargaining. Bagaimana reaksi antara kandidat dalam merespon kandidat yang lain, bagaimana stakeholders Pilkada saling memaknai perdebatan tersebut.

Langkah kedua yang bisa dilakukan adalah dengan menilai kemungkinan dan scenario konflik akan berkembang. Apakah akan bergerak ke arah konfik vertical, horizontal, menggunakan kekerasan terbatas, atau tidak terbatas, menggunakan besaran massa yang terbatas atau massa yang besar. Kemampuan melakukan ekspektasi terhadap perkembangan konflik, akan memungkinkan proses langkah ketiga akan dapat berjalan dengan baik, yakni dengan mencari ruang maupun actor yang dapat berperan untuk melakukan inisiatif damai sebagai bagian dari proses pencegahan konflik secara dini. Aktor dalam Pilkada bisa dijalankan oleh kepolisian, tim sukses, organisasi sipil, panwas, atau lembaga penegak hukum seperti MA maupun MK.

Aktivitas keempat yang penting adalah bagaimana membangun analisis antar interaksi factor konflik maupun factor perdamaian secara berimbang. Dalam tahapan ini, proses assessment dilakukan secara cermat dan diukur apa adanya sesuai dengan kondisi riil. Tidak boleh ada asumsi untuk melakukan simplifikasi terhadap fenomena interaksi konflik yang sedang berlangsung. Dalam konteks Pilkada, perlu dianalisis factor yang menjadi penyebab utama lahirnya konflik, factor yang menjadi pemicu konflik, maupun factor yang membuat ekskalasi konflik. Kesalahan mengindentifikasi factor-faktor yang menyebabkan konflik akan berakibat kepada tidak akuratnya analisis konflik, sehingga treatment yang akan dilakukan dalam proses pencegahan konflik mengalami bias.

Yang juga tidak kalah pentingnya adalah analisis inisiatif perdamaian, siapa stakeholdersnya, bagaimana kekuatan yang dimilikinya, dan kapan harus direlease, di mana, dan dengan konstruksi seperti apa. Kesalahan dalam melakukan framing perdamaian akan berdampak aktivitas kampanye perdamaian menjadi tidak maksimal, sehingga bukan melahirkan de-eskalasi konflik, namun bisa jadi malah menyebabkan eskalasi konflik.

Diagram Tahapan Membangun Sistem Early Warning System Konflik

Sumber: Ichsan Malik, Manual Pelatihan Pembangunan Perdamaian dan Pencegahan Konflik, Jakarta, SERAP, 2006

Langkah kelima adalah menerjemahkan kesimpulan tersebut menjadi pilihan-pilihan tanggapan, dan strategi tindakan untuk actor local, regional maupun internasional. Dalam konteks Pilkada, langkah ini terkait dengan upaya untuk memobilisasi nilai-nilai perdamaian untuk masuk dalam tatanan kelembagaan pilkada. Semisal kapan inisiatif pilkada damai, deklarasi damai untuk menang dan untuk kalah, kampanye damai, maupun penyelesaian sengketa secara damai. Selama ini terdapat kecenderungan, bahwa rencana strategis tentang kampanye damai, dilakukan dalam frame “asesoris” bukan dalam konteks substantive. Para kontestan mengalami keterikatan tatkala dalam forum bersama, namun nilai-nilai damai tidak terlembagakan dalam struktur pilihan politik dari para kandidat maupun tim suksesnya. Yang lebih parah lagi, ada kecenderungan terdapat “pemarginalan” maupun simplifikasi terhadap kemungkinan terjadinya konflik horizontal dalam Pilkada. Sehingga arti penting nilai perdamaian dalam Pilkada dianggap sebagai keniscayaan namun tidak diikuti dengan system pembangunan nilai perdamaian dalam regim Pilkada maupun pemilu.

Dan langkah ke enam adalah melakukan intervensi untuk pencegahan konflik. Langkah intervensi ini dilandasi oleh analisis hukum, politik, dan keamanan sehingga proses intervensi tersebut dapat diterima oleh public. Dalam konteks pilkada, langkah intervensi ini cenderung dijalankan oleh lembaga kepolisian maupun MK tatkala terdapat sengketa. Pendekatan yang digunakan dalam intervensi cenderung berbasiskan pendekatan keamanan dalam model polisi (berupa penangkapan actor), ataupun berbasiskan pendekatan hokum (berupa pengujian dan penyelesaian di MK).


[1] Lihat dalam Agung Djojosoekarto, Utama Sandjaja (ed.,), Transformasi Demokratis Partai Politik di Indonesia, Jakarta, Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan. 2008

[2] Lihat lebih jauh dalam Dinamika Konflik dalam Transisi Demokrasi: Informasi Potensi Konflik dan Potensi Integrasi Bangsa (Nation and Character Building), Jakarta, Deputi Bidang Pengkajian dan Pengembangan Sistem Informasi Lembaga Informasi Nasional, 2004

[3] Lihat lebih jauh analisis Surwandono dalam “Poso dan Fogging DPO”, Republika, Juli 2007

[4] Majalah Mingguan TEMPO Edisi 24 Juli 2005

[5] Lihat lebih jauh dalam http://www.ijrsh.wordpress.com

[6] Jawa Pos, “Catatan Kritis Atas Pilkada di Beberapa Daerah: Depdagri Akar Konflik Pilkada, 3 Oktober 2005 dalam Kajung Maridjan, “Pilkada Langsung: Resiko Politik, Biaya Ekonomi, Akuntabilitas Politik dan Demokrasi Lokal”, makalah yang disampaikan pada , “In-House Discussion Komunikasi Dialog Partai Politik”, yang diselenggarakan oleh Komunitas Indonesia Untuk Demokrasi (KID) Jakarta, 16 November 2007

[7] Leo Agustino, Pilkada dan Dinamika Politik Lokal, Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2009, (181-84),

[8] Ibid., 185-186

[9] Studi tentang plus minus pilkada; Amirudin dan A. Zainal Bisri, Pilkada Langsung: Problem dan Prospek: Sketsa Singkat Perjalanan Pilkada 2005, Jogjakarta, Pustaka Pelajar, 2006, hal. 25-30

[10] Lihat dalam Leo Agustino, op.cit. hal 121-123

[11] Focus Group Discussion (FGD) yang diselenggarakan Lakpesdam NU Jawa Timur dan the WAHID Institute di Hotel PKPRI Jl. Trunojoyo 45 Sampang Jawa Timur, Jum’at (5/10/2007) lihat lebih jauh dalam http://www.wahidinstitute.org/Program/Detail/?id=96/hl=id/Konflik_Pilkada_Sampang_Jawa_Timur_Akibat_Kepentingan_Elit_Parpol yang diakses pada 12 November 2009

[12] Lihat lebih jauh resume lengkap pelaksanaan diskusi serial tentang Pilkada Langsung yang dilakukan CSIS dalam http://www.csis.or.id/events_past_view.asp?id=80&tab=2 yang diakses pada 10 November 2009

[13] Lihat dalam Leo Agustino, op.cit. hal 150-153

[14] Rizal,Samsul Panggabean, “Approaches to Ethnic and religious Conflict” dalam Lambang Trijono (ed), 2003, The Making of Ethnic & Religious Conflicts in Southeast Asia: Case and Resolution, Yogyakarta, CSPS Books

[15]Ibid.

[16] Ibid.,

[17] Lihat dalam Ichsan Malik,  Manual Pelatihan Pembangunan Perdamaian dan Pencegahan Konflik, Jakarta, SERAP, 2006,  hal 101-102

[18] Ibid. atau lihat naskah asli dalam Ted Gurr dan Barbara Harff, Early Warning of Communal Conflicts and Genocide: Linking Empirical Research to International Responses, Tokyo, The United Nations University, 1996, hal. 47

[19] Ibid., hal 103 atau lihat naskah asli dalam WANEP, Preventive Peacebuilding in West Africa Early WARNING AND Response Network Training Module, Accra, WANEP, 2000

[20] Ibid.

[21] Ibid.

[22] J. Craig Jenkins, 2001, “Conflict-Carrying Capacity, Political Crisis, and Reconstruction: A Framework for the Early Warning of Political System Vulnerability, Journal of Conflict Resolution Vol. 45 No. 1

[23] Lihat tulisan Ted  Robert Gurr, 1998, Minorities at risk. Washington, DC: U.S. Institute for Peace

[24]Lihat Ted Robert Gurr,  1998. Early warning of ethnopolitical rebellion: In Preventive measures, Lanham, MD: Rowman & Littlefield, hal 35-47 atau dalam Gurr, Ted Robert, and Barbara Harff. 1996. Early warning of communal conflict and genocide. Tokyo: United Nations University Press dan Gurr, Ted Robert, and Mark Lichbach. 1986. Forecasting internal conflict: A competitive evaluation of empirical theories. Comparative Political Studies 19:3-38.