Range Negosiasi Dalam Jeddah Accord 1987

Dianalisis Oleh Surwandono

Merujuk dari klausul ini Nur Misuari pada awalnya menyakini bahwa otonomi yang diperoleh Bangsamoro dalam Tripoli Agreement 1976, bukanlah otonomi yang biasa-biasanya saja. Sehingga tatkala Salamat Hashim memilih keluar dari MNLF karena alasan Nur Misuari telah “menggadaikan” kepentingan politik Bangsamoro, Nur Misuari membantahnya. Tripoli Agreement 1976 memberikan jaminan pengelolaan politik Bangsamoro secara eksklusif dan tidak perlu melalui proses afirmasi politik.
Namun, selain pengaturan hal-hal umum di atas, terdapat klausul khusus yang sengaja diselipkan ke dalam aturan-aturan baku, yakni dimasukkannya sebuah klausul yang memberikan Pemerintah Filipina segala kewenangan konstitusional berkaitan dengan implementasi perjanjian Tripoli Agreement 1976. The Government of the Philippines shall take all necessary constitutional processes for the implementation of the entire Agreement. Klausul ini pada akhirnya berimplikasi luas.
Pertama, Pemerintah Filipina memiliki kewenangan untuk memaksa model implementasi dalam versi pemerintah nasional, dengan dalih bahwa implementasi kesepakatan damai harus tidak bertentangan dengan UUD Filipina. Kedua, pemerintah Filipina memiliki hak untuk menyelenggarakan plebisit bagi penduduk di daerah-daerah otonom untuk mengkonfirmasi ulang terhadap pilihan politiknya dalam kelembagaan pemerintah otonomi Mindanao.
Karena interpretasi implementasi Tripoli Agreement 1976 secara unilateral inilah kemudian MNLF menarik diri dari isi kesepakatan setelah pemerintah Filipina secara sefihak melakukan plebisit terhadap 13 wilayah tradisional Mindanao. Misuari bereaksi keras terhadap pilihan ini, meskipun sebelumnya banyak kalangan non Moro di Mindanao sangat mengkhawatirkan bahwa plebisit ini akan dimenangkan kalangan Moro. Pilihan ini ternyata betul, plebisit justru memperkecil area daerah otonom dari 13 propinsi hanya menjadi 4
MNLF memandang bahwa Tripoli Agreement 1976, merupakan cerminan kapitulasi pemerintah Filipina. Pemerintah Filipina terhadap MNLF. Jelas interpretasi akan sangat menganggu kohesivitas MNLF dan menggugurkan reputasi MNLF di wilayah otonomi. Masyarakat Mindanao ternyata lebih mempercayai managemen pemerintahan oleh pemerintah Filipina dibandingkan dengan regim otonomi MNLF. Yang lebih menyudutkan lagi adalah, Palawan, South Cotabato dan Davao del Sur, ketiga wilayah ini merupakan wilayah strategis karena memiliki deposit minyak, menolak bergabung dengan pemerintahan otonomi Mindanao.
Pada bulan Mei 1977, dalam KTT OKI ke 8 di Libya, Nur Misuari menyatakan kekecewaan terhadap kebijakan plebisit tersebut;
the Marcos Government through its unilateral and highly reprehensible acts has succeeded in abrogating the Tripoli Agreement as well as the Khadaffy-Marcos understanding of March 1977″. Misuari accuses the Philippines government of eight unlawful actions including violations of the ceasefire, dividing the area into two autonomous regions, and the demilitarization of the 13 provinces .

Melihat situasi yang mulai tidak menguntungkan, Nur Misuari mulai kembali meminta bantuan OIC untuk turut serta melakukan monitoring dan mengambil sikap atas kebijakan Filipina yang mulai keluar dari Tripoli Agreement 1976. Hal ini ditunjukkan dengan keberangkatan Nur Misuari dengan delegasi kecilnya ke Iran pada tahun 1979. Atas laporan dari Misuari tersebut, Iran mengambil respon secara reaktif dengan menyatakan akan mengembargo terhadap ekspor minyak ke Filipina. Langkah serupa ditempuh oleh Arab Saudi dan Libya menyikapi ketidakseriusan pemerintah Filipina dalam mengimplementasikan butir-butir kesepakatan yang tertuang dalam Tripoli Agreement 1976.
Seiring dengan pelaksanaan KTT ke-3 di Thaif, Arab Saudi, Januari 1981, Nur Misuari mengajukan resolusi konflik Mindanao dengan kebijakan separatisme. Usulan reaktif Miisuaru tersebut ditolak oleh forum. Pada bulan Mei di tahun yang sama, Nur Misuari berangkat ke Jeddah untuk melakukan kontak dengan Quadripartite Ministerial Commission dalam rangka meyakinkan negara-negara Islam terhadap tuntutan membentuk Negara Mindanao merdeka.
Upaya Nur Misuari untuk kembali mengangkat senjata kemudian ditentang oleh banyak kalangan, terutama dari OKI dan Negara-negara yang selama ini menfasilitasi MNLF. Bahkan Libya, dan pemerintahan Malaysia mengancam akan menghentikan bantuan kepada MNLF jika MNLF keluar dari kesepakatan dalam Tripoli 1976. OKI kemudian menyakinkan kembali bahwa MNLF akan tetap menjadi perwakilan remsi Muslim Mindanao dalam perjanjian internasional, dan harus menghilangkan niat-niat mengibarkan bendera separatism. Setelah mengalami desakan dari Negara-negara Islam, akhirnya Nur Misuari kembali untuk meneruskan proses politik dan diplomatic dengan pemerintah Filipina.
Menanggapi upaya Misuari untuk melakukan internasionalisasi terhadap masalah Mindanao dan Moro, Marcos mengembangkan beberapa strategi : Pertama, Marcos menyadari bahwa issue terbesar Moro sebenarnya adalah issue ekonomi dan frustasi social. Sehingga hal yang harus dilakukan adalah dengan memberikan sharing ekonomi kepada Mindanao. Kedua, menggunakan kekuatan militer untuk menekan kekuatank-kekuatan pemberontakan. Dua strategi ini dilaksanakan secara beriringan seperti strategi carrot and stick, jika pemberontakan dan kekecewaan terus berjalan maka kue ekonomi justru akan diperlambat namun jika upaya pemisahan diri semakin berkurang maka aka nada program ekonomi yang lebih baik.
Dalam studi yang dilakukan oleh May menunjukkan bahwa Marcos juga mengail kekeruhan pasca perpecahan antara MNLF dengan MILF dengan penegasan bahwa MNLF adalah representasi gerakan Komunis Mindanao seperti halnya NPA. Tujuannya adalah untuk mendeskreditkan citra MNLF di mata dunia Islam dan ASEAN pada khusus. Sebagaimana diketahui, dalam decade 1980-an ASEAN masih mengalami syndrome terhadap kekuatan komunisme. Kampanye negatif Marcos terhadap citra buruk MNLF mendapatkan respon positif, apalagi Marcos juga senantiasa memberikan pilihan negosiasi terhadap masalah Moro dengan membentuk Panel Peace yang anggotanya adalah orang-orang muslim untuk menyelesaikan masalah Moro. Marcos juga mulai menunjuk duta besar Filipina di Arab Saudi yang beragama Islam.
Menanggapi kebijakan Marcos yang yang terkesan lip-service ini, OKI mendesak pemerintah Filipina untuk serius mengimplementasikan Tripoli Agreement 1976 secara professional dan proporsional. OKI juga mendesak MNLF agar tidak bermain api dengan melakukan pemberontakan kembali, cita-cita membentuk Negara Moro Merdeka dianggap OKI sebagai sebuah tuntutan yang tidak realistik. Langkah ini dilakukan OKI agar kedua belah fihak yang berkonflik tidak terjebak dalam kampanye negative yang justru tidak produktif bagi terciptanya perdamaian dan kesejahteraan di Mindanao.
Dengan jatuhnya kekuasan Marcos melalui proses “People Power” di tahun 1988, telah membuat faksi-faksi politik Moro di Mindanao melakukan mobilisasi kekuatan untuk memanfaatkan momentum tersebut untuk mendeklarasikan pembentukan Negara Moro Merdeka. MNLF yang dalam pelaksanaan Tripoli Agreement 1976, selama ini merasa dikapitulasi oleh kebijakan Marcos, memilih untuk melanjutkan perjuangan bersenjata dalam pembentukan Negara Moro Merdeka. Bukan hanya itu saja, MILF yang selama ini berseberangan pandangan politik dengan MNLF dalam menyikapi Tripoli Agreement 1976, juga melakukan mobilisasi kekuatan untuk pembentukan Negara Moro Merdeka yang berlandaskan syariat Islam. Akibat dari mobilisasi kekuatan bersenjata Moro di Mindanao menyebabkan terjadinya ekskalasi konflik di Mindanao.
Dalam menghadapi mobilisasi kekuatan bersenjata Moro di Mindanao, Corazon Aquino memilih pendekatan baru kepada Bangsamoro sebagai bagian dari kampanye rekonsiliasi nasionalnya. Presiden Aquino mengirim iparnya, Agapito Aquino ke Jeddah untuk berdialog dengan Nur Misuari agar bersedia kembali melakukan negosiasi dengan pemerintah Aquino dengan pemberian konsesi politik otonomi Moro di Mindanao yang lebih luas. Setelah beberapa kali melakukan kontak, Presiden Aquino akhirnya bertemu langsung dengan Nur Misuari di Jolo, Sulu pada tanggal 5 September 1986.
Pasca pertemuan tersebut, pemerintah Filipina mengirim tim beranggotakan tiga orang ke Jeddah, Saudi Arabia pada tanggal 3 Januari 1987. Tim ini berupaya meyakinkan kelompok MNLF bahwa pemerintahan yang baru di bawah Presiden Aquino, bersedia melakukan perundingan mengenai apapun yang terkait dengan perbaikan kualitas kehidupan politik, ekonomi, sosial dan budaya Bangsamoro, kecuali perbincangan tentang issue Bangsamoro Merdeka.
Pilihan politik Aquinno untuk meneruskan negosiasi dengan MNLF, bukan dengan MILF maupun Abu Sayyaf, lebih didasarkan kepada pertimbangan politik bahwa OKI tetap mengakui posisi MNLF sebagai representasi Bangsamoro di Filipina, dengan tidak mencabut posisi MNLF sebagai observer dalam struktur OKI. Dengan bernegosiasi dengan MNLF, diharapkan akan mendapatkan mengurangi ekskalasi konflik yang terjadi di Mindanao.
Pada awalnya, Nur Misuari sudah tidak percaya lagi dengan pilihan politik pembentukan Negara Moro Merdeka melalui proses negosiasi. Sehingga tawaran Aquinno untuk melakukan negosiasi kembali dengan MNLF ditolak. Setelah Aquinno memilih cara-cara informal dalam membangun kontak dengan Nur Misuari upaya tersebut menunjukkan keberhasilan. Langkah informal tersebut dilakukan dengan menggunakan kedekatan hubungan emosional antara istri Nur Misuari dengan Corazon Aquino yang pernah menjadi teman akrab selama pendidikan di UPI , maupun dengan pendekatan keagamaan-kemanusian, yakni dengan meminta Bunda Teressa untuk menemui Nur Misuari agar bersedia untuk melakukan negosiasi .
Dari pertemuan informal ini, proses negosiasi dalam Jeddah Accord akhirnya dapat berlangsung pada tanggal 1 Agustus 1989, di mana kedua pihak bersepakat untuk melanjutkan diskusi mengenai pemberian otonomi penuh kepada Mindanao, Basilan, Sulu, Tawi-Tawi dan Palawan yang menjadi subyek dari proses demokrasi.

Gambar
Range Negosiasi Dalam Jeddah Concord 1987

MNLF
GRP

Negara Moro Merdeka
Federasi Otonomi Khusus Otonomi Diperluas Otonomi

Dalam Jeddah Concord 1987, regim Aquino meningkatkan tawaran dari hanya sekedar otonomi ke dalam bentuk otonomi diperluas. Upaya ini dipilih Aquinno setelah melakukan kajan dan pendekatan terhadap kapasitas MNLF dalam kaitannya dengan representasi MNLF di Mindanao. Tawaran ini semula ditolak oleh Misuari, di mana Misuari menghendaki agar pilhan otonomi bagi bangsamoro adalah otonomi khusus, baik dalam hal identitas politik, ekonomi, sosial, militer, budaya dan penerapan hokum Shariah Islam.
Dalam Jeddah Concord, sudah mulai terjadinya pergeseran range negosiasi. Aquino mulai memberikan konsesi yang lebih kepada MNLF untuk pemberian otonomi yang lebih luas (extended autonomy). Nur Misuari menginterprestasikan konsep otonomi yang diperluas adalah suatu kondisi di mana daerah otonomi mendapatkan hak-hak khusus, baik di bidang politik, ekonomi, sosial, budaya dan bahkan angkatan bersenjata. Untuk keperluan tersebut kemudian Nur Misuari mengajukan 5 proposal besar tentang Otonomi yang diperluas untuk Bangsamoro di Mindanao.
1. Pemberian otonomi penuh kepada Bangsamoro yang meliputi Mindanao, Basilan, Sulu, Tawi-Tawi dan Palawan
2. Bangsamoro Autonomous Region tersebut terdiri dari Mindanao, Basilan, Sulu, Tawi-Tawi, Palawan dan seluruh pulau serta perairan yang mengelilinginya; bumi, air dan udara, termasuk laut wilayah serta perairan yang menghubungkan antar pulau di daerah otonomi
3. Regional Security Force harus dibentuk sebagai penjaga perdamaian dan ketertiban dengan personel berjumlah 60.000 orang dimana 85% dari jumlah tersebut harus direkrut dari Bangsamoro Armed Force. Panglima tertinggi Regional Security Force sekaligus menjadi pimpinan tertinggi eksekutif
4. Powers of Taxation, Eminent Domain and Police Power – pemerintah daerah otonom berwenang untuk mengatur pajak, hak pemerintah dan kekuasaan kepolisian serta mendapatkan bagian sebesar 85% dari pajak nasional atas lahan-lahan di daerah otonom dan transaksi bisnis yang dilakukan di daerah tersebut
5. Provisional Government – segera setelah penandatanganan kesepakatan damai, pemerintahan sementara dibentuk dan berkuasa hingga terbentuknya pemerintahan baru hasil pemilu
6. Proclamation by the President – segera setelah penandatanganan kesepakatan damai dan sebelum konggres bersidang pada Juli 1987, pemerintah telah mengumumkan otonomi penuh untuk Mindanao, Basilan, Sulu, Tawi-Tawi dan Palawan
7. Effectivity – kesepakatan damai harus telah dan mulai berlaku sejak ditandatangani. Kesepakatan tersebut harus ditandatangani di Jeddah, Arab Saudi dalam tiga salinan berbahasa Arab, Inggris, dan Perancis, yang ketiganya memiliki kekuatan hukum yang sama.
Aquinno menolak beberapa keinginan politik Bangsamoro yang terartikulasikan dalam kepentingan politik MNLF. Dalam pandangan pemerintahan Aquinno, tuntutan politik MNLF sudah melangkah jauh dan mengarah kepada pembentukan negara federasi. Sedangkan pilihan yang paling kompromistik yang ditawarkan Aquinno hanya sebatas otonomi diperluas bukan federasi. Merespon tuntutan dari MNLF, akhirnya Aquinno memilih kebijakan unilateral dengan melakukan politik plebisit dan pembentukan pemerintahan otonomi untuk Muslim Mindanao (Autonomous Region Muslim Mindanao), sebagai interpretasi politik pelembagaan politik otonomi yang diperluas yang tercermin dalam respon berikut.
1. Penentuan daerah otonom harus dilakukan melalui sebuah plebisit, dan pembentukannya sendiri harus sesuai dengan Pasal 10 1987 Constitution (on the territory of autonomy)
2. Merupakan sebuah tindakan inkonstitusional, menggunakan kekuasaan legislatif yang diamanatkan kepada Presiden Aquino untuk membentuk pemerintahan sementara di daerah otonom (on the provisional government)
3. Permintaan MNLF mengenai pengalihan kekuasaan bermakna sama dengan tuntutan untuk merdeka (on the transfer of powers)
4. Demokratisasi berkenaan dengan pembentukan daerah otonomi telah dimandatkan dalam Pasal 10 1987 Constitution (on the democratic process)
5. Perundingan damai dengan MNLF merupakan urusan internal atau dalam negeri yang tunduk pada UUD dan kedaulatan negara Filipina (on the mediation by OIC).

Keberanian Aquinno untuk tidak terlalu merespon dan cenderung menggabaikan tuntutan politik MNLF, juga disebabkan oleh kalkulasi politik Aquinno dalam membaca faksionalisasi politik di dalam gerakan perlawanan Bangsamoro. MNLF mulai dibaca oleh Aquinno sebagai faksi perlawanan Bangsamoro yang mulai ditinggalkan oleh OKI, maupun pengikut-pengikutnya sendiri. Hal ini ditandai dengan banyak combatant MNLF yang tidak puas dengan kepemimpinan Misuari yang kemudian memilih bergabung dengan MILF. MNLF yang selama ini mengorganisir kekuatan suku Tausug, sebagai pilar utama organisasi MNLF, mulai tereduksi dengan munculnya tokoh bangsawan dari suku Tausug, Abdul Razaq Jaljalani yang mengorganisir pendirian organisasi Abu Sayyaf yang juga berbasiskan etnis Tausug. Perpecahan ini membuat kapasitas berperang dan berpolitik MNLF semakin mengecil.
Kalkulasi politik Aquinno ternyata mendapatkan momentum pasca pelaksanaan plebisit sebagaimana yang diatur dalam Jeddah Concord 1989, di mana wilayah maupun propinsi yang bersedia bergabung dalam struktur pemerintahan Otonomi Bangsamoro (ARMM) justru semakin berkurang. Dalam plebisit yang dilakukan pemerintahan Marcos di 1977 pasca Tripoli Agreement 1976 yang selama ini diklaim Nur Misuari sebagai bagian dari manipulasi politik, terdapat 10 wilayah memilih bergabung dengan pemerintahan otonomi. Sedangkan plebisit yang dilaksanakan oleh pemerintahan Aquinno, diyakini banyak kalangan dilakukan secara demokratis dan terbuka, justru malah menghasilkan hasil yang tidak diduga sebelumnya. Nur Misuari menyakini bahwa akan semakin banyak kalangan Bangsamoro yang akan memilih bergabung dengan MNLF, namun yang terjadi justru sebaliknya.
Tabel 9
Dinamika Plebisit di Mindanao Pasca Tripoli Agreement 1976

Tahun Plebisit Jumlah Wilayah Mindanao
Yang Bergabung Dalam ARMM
1977 (Pasca Tripoli Agreement) 13 10
1989 (Pasca Jeddah Accord) 13 4
Sumber: Diolah dari Hasil Plebisit Tahun 1977 dan 1989
Akhirnya pilihan pelembagaan politik melalui pembentukan otonomi yang diperluas dalam wadah ARMM yang dihasilkan dalam pelaksanaan negosiasi dalam Jeddah Accord 1989, juga belum menjadi solusi atas konflik Moro di Mindanao. Faksi-faksi perlawanan Bangsamoro, MNLF, MILF, maupun Abu Sayyaf semakin memilih pilihan politik konfrontasi dalam pembentukan Negara Moro Merdeka.