Kebijakan tentang pemilihan kepala daerah merujuk kepada UU No. 22 Tahun 1999 tentang pemerintah daerah, di mana Kepala Daerah dipilih oleh DPRD Kabupaten/Kota ataupun DPRD Propinsi. Namun dengan ditetapkannya UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah sebagai pengganti UU No. 22 Tahun 1999 yang memberikan payung hukum bagi pelaksanaan Pemilihan Kepala daerah secara langsung.
Dengan kondisi ini, KPUD yang sebelum mencerminkan diri sebagai regim Pemilu, harus melaksanakan tugas untuk melakukan pemilihan Kepala Daerah, baik di tingkat kabupaten/kota maupun Propinsi. Dalam konteks di Jawa Timur, KPUD Jatim harus mengelola sekitar 37 KPUD Kabuapten dan Kota dalam proses pelaksanaan Pilkada Gubernur 2009, dan mengelola sekitar 27 juta suara pemilih.
Untuk keperluan pelaksanaan Pilkada Gubernur langsung, stakeholder pilkada langsung, seperti pemerintah daerah yang bertanggungjawab untuk menyediakan dana milyaran dari APBD. Dalam konteks biaya yang dianggarkan KPUD untuk Pilkada kabupaten dan Kota sekitar 5-10 milyar, maka Pilgub Jatim dengan jumlah kabupaten kota sejumlah 37 maka jumlah yang harus ditanggung APBD sampai 1 trilyun. Namun dalam konteks Pilkada Jatim, panitia Anggaran (Panggar) DPRD Jatim dan Gubernur Imam Utomo sepakat menganggarkan dana Rp 525 miliar untuk membiayai pilgub putaran I.
Pembiayaan pilgub putaran ke 2, menghabiskan anggaran sampai Rp. 265 milyar, dimana peruntukan untuk KPUD sebesar Rp222 miliar, anggaran tersebut diperuntukan bagi Panitia Pengawas Pilgub Jatim Rp10 miliar, Polda Jatim Rp15 miliar. Dana ini separuh dari dana untuk pilgub putaran yang pertama, di mana sebelumnya terdapat 5 pasangan, sedangkan dalam putaran kedua hanya tinggal dua pasangan, yakni Sukarwo-Saifullah Yusuf dan Khofifah Endar Parawansa-Mujiono.
Sedangkan untuk pembiayan Pilgub untuk putaran ke 3 mencapai Rp15 miliar hingga Rp17 miliar, akan diambilkan dari dana tidak terduga yang biasanya digunakan untuk penanganan bencana. Seperti yang disampaikan oleh Ketua DPRD Provinsi Jatim, Fathorrasjid mengemukakan hal itu usai rapat tertutup Pilgub Jatim putaran ketiga. Besaran anggaran untuk Pemilihan Gubernur (pilgub) Jatim 2008 mulai jelas. Dana ini lebih banyak diperuntukan untuk lokasi di Madura, di mana terdapat 2 wilayah pencoblosan ulang, di Sampang dan Bangkalan dan penghitungan suara ulang di Pamekasan.
Dari 3 kali putaran pelaksanaan pemungutan suara , anggaran yang dikeluarkan dari APBD Jawa Timur sebesar Rp. 841 milyar. Dana pelaksanaan Pilgub ini masih dalam konteks dana dari APBD, jika ditambahkan dengan dana kampanye dari tim sukses pada putaran pertama yang rata-rata mengeluarkan antara Rp. 100 – Rp. 200 milyar, putaran ke 2 dan ke 3, yang juga rata-rata Rp. 100 – Rp. 200 milyar maka total dana pelaksanaan pilgub mencapai lebih dari Rp. 2 trilyun.
Polisi dalam hal ini kesatuan Polda, baik secara langsung maupun tidak langsung, bisa terlibat dalam menyelesaikan konflik pilkada secara bermartabat dan manusiawi, yang pada gilirannya akan membangun perdamaian. Tetapi beberapa hal perlu dianalisa yakni, Pertama, dasar normatif apa yang menjadikan Polisi harus menjalankan peran tersebut. Kedua, bagaimana Polisi mengimplementasikan peran ideal di atas, terutama dalam hubungannya dengan menciptakan kamtibmas dan memelihara perdamaian di daerah konflik pilkada. Kekuatan apa yang mengakibatkan keberhasilan, di satu sisi, dan di sisi lain, faktor apa yang menghambatnya. Ketiga, solusi apa yang dapat ditawarkan untuk mengatasi kendala yang dihadapi Polisi.
Namun di sisi yang lain, polisi juga bisa menjadi akselerator konflik ketika lembaga ini tidak bisa menjalankan tugas, fungsi dan kewenangannya terkait dengan pengamanan dan pengawalan proses pilkada berdasarkan aturan yang berlaku. Untuk itulah dalam bab ini akan dibahas beberapa kajian mengenai peran polisi ( Polda Jatim ) dalam mengawal proses pilkada Jatim di tahun 2008. Kajian-kajian yang dibahas terkait dengan persiapan Polda dalam menyusun indeks konflik / peta konflik daerah rawan konflik pilkada di Jatim, pendekatan – pendekatan yang digunakan Polda Jatim untuk mencegah konflik, upaya-upaya yang dilakukan Polda jatim untuk menciptakan pilkada yang damai, dan pelajaran dari Pilkada Jatim dilihat dari angle atau sudut pandang kepolisian.
Kajian-kajian diatas pada akhirnya bisa digunakan sebagai pelajaran bagi kepolisian di daerah lain yang mungkin pada tahun 2010 harus melakukan pengawalan pilkada di daerah masing-masing. Keberhasilan Polda Jatim dalam mengawal Pilkada dapat dijadikan contoh untuk menciptakan manajemen konflik yang baik sesuai karakter daerah masing-masing, sebaliknya jika Polda Jatim justru menjadi akselerator konflik maka pelajaran berharga ini tidak boleh terjadi lagi di Pilkada daerah lainnya.
Sebelum masuk dalam kajian mengenai upaya Polda Jatim untuk memetakan daerah rawan konflik pilkada di Jatim sebagai upaya preventif untuk mencegah terjadinya konflik, terlebih dahulu perlu dijelaskan mengenai tugas pokok kepolisian. Mengenai tugas pokok Kepolisian Republik Indonesia , rumusannya dapat dilihat dalam Pasal 13 UU No 2/2002 tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia. Di sana dikatakan bahwa Tugas pokok Kepolisian Negara Republik Indonesia adalah: a. Memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, b. Menegakan hukum; dan c, memberikan perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat.
Selain memiliki tugas pokok, kepolisian juga memiliki fungsi dan kewenangan yang diatur rinci dalam UU no 2/2002. Sedemikian rincinya fungsi dan kewenangan Polri seperti di atas, menurut Awaloedin Djamin, menjadikan Polri memiliki tugas mulai dari proses pre-emptif, preventif sampai represif. Keseluruhan fungsi di atas, merupakan fungsi polisi yang bersifat universal. Namun dalam konteks Indonesia, Polri lebih menekankan pada fungsi preventif daripada represif. Untuk menjalankan fungsi preventif di atas, Polri menjadikan UU No 2/2002 sebagai acuan legalnya yang terbaru.
Salah kasus yang bisa dijadikan analisa apakah memang kepolisian lebih mengutamakan sikap preventif adalah dengan melihat upaya Polda Jatim dalam membuat indeks konflik atau paling tidak peta rawan konflik pilkada di Jawa Timur. Untuk melihat lebih jauh bagaimana kesiapan Polda Jatim dalam melakukan upaya preventif indikatornya adalah pemetaan daerah rawan konflik Pilkada oleh Polda Jatim. Tampaknya sebelum Pilkada Jatim dilaksanakan, Polda Jatim telah membuat peta daerah rawan konflik dengan berbagai alasan pertimbangan.
Dalam evaluasi kamtibmas menjelang pilkada oleh Polda Jatim, wilayah Madura dimasukkan sebagai daerah yang diprediksi memiliki tingkat potensi konflik tinggi. Adapun wilayah Malang masuk kategori rawan karena pada saat yang bersamaan ada empat daerah di sekitarnya yang juga akan menggelar pilkada serupa yaitu Kota Malang, Kabupaten Bondowoso, Lumajang dan Jombang. Pilkada yang bersamaan dapat memicu kerawanan kamtibmas.
Untuk mengantisipasi timbulnya gangguan kamtibmas pada saat pelaksanaan pemilihan gubernur yang juga merupakan manifestasi dari upaya preventif Polda, Kepolisian Daerah Jawa Timur mengerahkan tiga unit helikopter ke wilayah rawan konflik. Tiga helikopter itu ditempatkan di tiga titik rawan, yakni Madura, Malang dan Surabaya. Tiga heli yang disiagakan adalah jenis MI-2 Plus (P5009) untuk Malang, EN-480 (P-3011) untuk Madura dan BO-015 (P-1108) untuk Surabaya. Helikopter-helikopter tersebut tidak hanya difungsikan untuk memantau situasi keamanan selama pilkada namun juga akan dipakai sebagai alat angkut bantuan logistik, pertolongan darurat, ambulance udara, evakuasi dan deteksi dini.